形成嚴密法治監督體系 保證憲法法律有效實施
  最高人民檢察院黨組書記、檢察長 曹建明
  ◎法治監督體系既是中國特色社會主義法治體系的重要內容和內在目標,又是建成中國特色社會主義法治體系的根本保障和必然要求。它以加強對權力的制約和監督為核心,以保障憲法法律正確統一實施為目標。
  ◎新形勢下法治監督體系的構建和完善,要抓住關鍵環節和重點內容,健全憲法實施和監督制度,強化對行政權力的制約和監督,加強對司法活動的監督,努力形成嚴密的法治監督體系。
  ◎檢察機關的法律監督是有憲法和法律明確授權的國家司法權,具有法定性和專門性,在法治監督體系中具有不可替代的地位和作用。檢察機關要進一步完善對司法活動的法律監督制度,加強對行政違法行為的監督,進一步完善懲治貪污賄賂犯罪法律制度,推動法治監督體系建設。
  ◎監督者更要接受監督。檢察機關作為國家法律監督機關,要始終堅持把自身監督放到與法律監督同等重要的位置來抓,確保檢察機關自身嚴格公正司法。
  黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》),把建設中國特色社會主義法治體系、建設社會主義法治國家作為全面推進依法治國的總目標,其中明確提出形成“嚴密的法治監督體系”,並部署了新形勢下加強法治監督、確保法律實施的重大任務。這是中國特色社會主義法治理論的最新成果,對於加強法治監督、建設中國特色社會主義法治體系具有十分重要的意義。
  一、法治監督體系建設事關法治建設全局
  法治監督就是對法律實施進行的監督。作為法治建設的一個重要環節,法治監督在建設中國特色社會主義法治體系、建設社會主義法治國家中具有十分重要的地位和作用。
  嚴密的法治監督體系是中國特色社會主義法治體系的重要組成部分。《決定》清晰闡明瞭中國特色社會主義法治體系的總體框架和基本內容,即形成完備的法律規範體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系、完善的黨內法規體系。在這五大體系中,嚴密的法治監督體系不僅是不可或缺的重要組成部分,而且對於其他幾大體系建設具有重要的推動和保障作用。法治監督體系既是中國特色社會主義法治體系的重要內容和內在目標,又是建成中國特色社會主義法治體系的根本保障和必然要求。
  嚴密的法治監督體系是憲法法律有效實施的重要保障。法律的生命力在於實施,法律的權威也在於實施。維護國家法制統一、尊嚴、權威,必須切實保證憲法法律有效實施,絕不允許任何人以任何藉口任何形式以言代法、以權壓法、徇私枉法。當前,有法不依、執法不嚴、違法不究現象比較嚴重,執法司法不規範、不嚴格、不透明、不文明現象較為突出。只有加強和改進憲法法律實施工作,通過執法、司法、守法和法律監督等各個方面的共同努力,才能確保憲法法律得到切實貫徹和執行。法治監督就是對憲法和法律實施的全過程進行監督,確保書面上的法條真正變成社會規範和人們的行為規範。
  嚴密的法治監督體系是加強對權力運行制約和監督的必然要求。依法規範權力、加強對權力運行的制約和監督,是全面推進依法治國的重要內容。我們黨始終把對權力的制約和監督作為黨和國家建設的重大問題來抓。黨的十五大以來,歷次黨的全國代表大會都對健全權力結構和運行機制、加強對權力的制約和監督作出部署。黨的十八屆三中全會強調要強化權力運行制約和監督體系,這次全會又突出強調“必須以規範和約束公權力為重點,加大監督力度,做到有權必有責、用權受監督、違法必追究,堅決糾正有法不依、執法不嚴、違法不究行為”。法治監督的核心,就是制約和監督權力,防止權力腐敗和蛻變,特別是對執法權、司法權的制約和監督尤為重要。執法權、司法權作為國家權力的重要組成部分,承擔著判斷是非曲直、解決矛盾糾紛、製裁違法犯罪、調節利益關係等重要職責,一旦被濫用,就會對公民合法權益和依法治國方略實施帶來嚴重損害,因此更需要加強制約和監督。
  二、新形勢下法治監督體系的構建和完善
  形成嚴密的法治監督體系,是一項涉及面很廣的系統工程,需要在法治中國建設的偉大實踐中不斷探索。《決定》在立法、執法、司法三個部分,分別提出了強化法治監督的要求,抓住了法治監督體系建設的關鍵環節和重點內容。
  要健全憲法實施和監督制度。憲法是黨和人民意志的集中體現,是通過科學民主程序形成的根本法。維護憲法尊嚴、保證憲法實施,追究和糾正一切違反憲法的行為,是法治監督最根本的任務。《決定》明確提出,要“健全憲法實施和監督制度”,“一切違反憲法的行為都必須予以追究和糾正”,要求“完善全國人大及其常委會憲法監督制度,健全憲法解釋程序機制。加強備案審查制度和能力建設,把所有規範性文件納入備案審查範圍,依法撤銷和糾正違憲違法的規範性文件,禁止地方制髮帶有立法性質的文件”。這些重大部署,為推進憲法實施和監督制度化指明瞭方向。
  要強化對行政權力的制約和監督。行政權力具有管理事務領域寬、自由裁量權大等特點,法治監督的重點之一就是規範和約束行政權力。《決定》突出強調,要“加強黨內監督、人大監督、民主監督、行政監督、司法監督、審計監督、社會監督、輿論監督制度建設,努力形成科學有效的權力運行制約和監督體系”。這一重要論述,確定了對行政權力制約和監督的制度框架,有利於增強監督合力和實效,形成配置科學、職責明確、協調有力、運行順暢的行政權力制約和監督體系。加強對政府內部權力的制約,是強化對行政權力制約的重點。要對權力集中的部門和崗位實行分事行權、分崗設權、分級授權,定期輪崗,強化內部流程控制,防止權力濫用。完善政府內部層級監督和專門監督,改進上級機關對下級機關的監督,建立常態化監督制度。完善糾錯問責機制,堅決糾正不作為、亂作為,堅決懲處失職、瀆職。完善審計制度,保障依法獨立行使審計監督權。健全行政執法和刑事司法銜接機制,完善案件移送標準和程序,建立行政執法機關、公安機關、檢察機關、審判機關信息共享、案情通報、案件移送制度,堅決剋服有案不移、有案難移、以罰代刑現象,實現行政處罰和刑事處罰無縫對接。完善對涉及公民人身、財產權益的行政強制措施實行司法監督制度,及時糾正違法行政強制措施,切實維護公民合法權益。
  要加強對司法活動的監督。司法公正對社會公正具有重要引領作用。要進一步健全司法機關內部監督制約機制,明確司法機關內部各層級權限,明確各類司法人員工作職責、工作流程、工作標準,建立司法機關內部人員過問案件的記錄製度和責任追究制度。完善檢察機關行使監督權的法律制度,加強對刑事訴訟、民事訴訟、行政訴訟的法律監督。重視和規範輿論監督,及時回應社會關切。依法規範司法人員與當事人、律師、特殊關係人、中介組織的接觸、交往行為。對因違法違紀被開除公職的司法人員、吊銷執業證書的律師和公證員,終身禁止從事法律職業,構成犯罪的依法追究刑事責任。大力加強司法作風建設,堅決破除各種潛規則,絕不允許法外開恩,絕不允許辦關係案、人情案、金錢案。堅決反對和剋服特權思想、衙門作風、霸道作風,堅決反對和懲治粗暴執法、野蠻執法行為。對司法領域的腐敗零容忍,堅決清除害群之馬。
  三、加強檢察監督,推動法治監督體系建設
  檢察機關的法律監督是有憲法和法律明確授權的國家司法權,具有法定性和專門性,在法治監督體系中具有不可替代的地位和作用。黨的十八大以來,黨中央對檢察機關法律監督工作高度重視。習近平總書記明確指出,要加強檢察監督。《決定》把檢察監督納入法治監督體系,並作為司法監督的重要組成部分,明確了新形勢下檢察監督制度建設的重大任務,對檢察機關履行監督職責、保證法律實施提出了更高要求。
  進一步完善對司法活動的法律監督制度,確保人民群眾在每一個案件中都感受到公平正義。對司法活動的監督是法律賦予檢察機關的專門職責,也是中國特色社會主義檢察制度的重要內容和鮮明特色。當前,立法中的不完善客觀上影響和制約了人民檢察院司法監督職能的發揮,亟需加以修改完善。按照《決定》的要求,要完善人民檢察院對司法活動進行監督的職權及其行使程序的規定,進一步明確監督的範圍,完善監督手段和措施。比如,完善人民檢察院對限制人身自由的司法措施和偵查手段進行監督的法律制度;探索建立重大、疑難案件偵查機關聽取檢察機關意見和建議的制度;完善檢察機關對查封、扣押、凍結、處理涉案財物的措施進行監督的法律制度;完善對民事執行活動監督的範圍、方式和程序;完善行政訴訟法律監督的範圍、程序和措施;明確檢察建議的效力,增強檢察監督的剛性,等等。檢察機關要認真履行憲法和法律賦予的職責,不斷加大監督力度、提高監督水平,堅決監督糾正執法不嚴、司法不公的突出問題,嚴懲司法腐敗,切實維護司法公正。
  加強對行政違法行為的監督,探索建立檢察機關提起公益訴訟制度。司法權對行政權進行制約是法治的重要特征。目前,檢察機關對行政違法行為的監督,主要是依法查辦行政機關工作人員涉嫌貪污賄賂、瀆職侵權等職務犯罪案件,範圍相對較窄。實踐中,行政違法行為構成刑事犯罪的是少數,更多的是亂作為、不作為。如果對這類違法行為置之不理、任其發展,就不可能根本扭轉一些地方和部門的行政亂象,還可能使一些苗頭性問題演變為刑事犯罪。檢察機關要按照《決定》要求,對於行政機關違法行使職權或者不行使職權的行為,應該通過督促起訴、檢察建議等方式督促其糾正。同時,要探索對一些行政機關違法行使職權或者不作為造成對國家和社會公共利益侵害或者有侵害危險的案件,由檢察機關提起公益訴訟,促進依法行政、嚴格執法,加強對公共利益的保護。
  進一步完善懲治貪污賄賂犯罪法律制度,依法嚴格查辦職務犯罪。查辦職務犯罪是確保法律實施的重要手段,也是檢察機關法律監督的基本職能。《決定》強調要“完善懲治貪污賄賂犯罪法律制度,把賄賂犯罪對象由財物擴大為財物和其他財產性利益”,並對提高查辦和預防職務犯罪法治化水平提出了要求。檢察機關要堅持凡腐必反、有貪必肅、有案必辦,始終保持懲治腐敗高壓態勢,促進國家工作人員依法行政、廉潔從政。加強職務犯罪線索管理,健全受理、分流、查辦、信息反饋制度,明確紀檢監察、刑事司法辦案標準和程序銜接,依法嚴格查辦職務犯罪案件。加強反腐敗國際合作,加大境外追贓追逃、遣返引渡力度。
  加強對檢察權運行的制約和監督,確保檢察機關自身嚴格公正司法。監督者更要接受監督。檢察機關作為國家法律監督機關,要始終堅持把自身監督放到與法律監督同等重要的位置來抓。要進一步完善內部監督制約機制,完善主任檢察官辦案責任制,落實誰辦案誰負責,實行辦案質量終身負責制和錯案責任倒查問責制。進一步完善人民監督員制度,改革選任和管理方式,拓展監督案件範圍,重點監督檢察機關查辦職務犯罪的立案、羈押、扣押凍結財物、起訴等環節的執法活動。認真落實《檢察人員八小時外行為禁令》、《最高人民檢察院關於規範檢察人員與律師交往行為的暫行規定》,堅決懲治司法掮客行為,防止利益輸送。持續整治司法不正之風,以零容忍態度堅決掃除檢察機關自身腐敗現象。
  形成嚴密的法治監督體系,是新時期中國特色社會主義法治建設的重大戰略任務,事關全面推進依法治國全局。我們要按照十八屆四中全會的決策部署,以加強對權力的制約和監督為核心,以保障憲法法律正確統一實施為目標,努力形成嚴密的法治監督體系,為建設中國特色社會主義法治體系、建設社會主義法治國家作出更大貢獻!
  (原載《求是》雜誌2014年第24期)  (原標題:曹建明:形成嚴密法治監督體系 保證憲法法律有效實施)
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